在1996年紀(jì)念聯(lián)合國(guó)教科文組織成立50周年之際，時(shí)任聯(lián)合國(guó)教科文組織副總干事鮑爾先生曾為《聯(lián)合國(guó)教科文組織教育叢書》作序。他高度評(píng)價(jià)中國(guó)教育始終走在聯(lián)合國(guó)教科文組織“全民教育”運(yùn)動(dòng)前列，并大膽預(yù)言，到21世紀(jì)初，中國(guó)教育水平將達(dá)到世界發(fā)達(dá)國(guó)家水平。同時(shí)，他提出了中國(guó)教育取得巨大進(jìn)步的三個(gè)重要機(jī)制：一是“政策上對(duì)教育有力而持久的重視”;二是“從中央到地方的組織保證”;三是“用革新方法解決問題”。
我贊成鮑爾先生的看法，他提出的三個(gè)重要機(jī)制富有啟迪性，并且可以轉(zhuǎn)換成中國(guó)語(yǔ)言文本，即教育優(yōu)先發(fā)展機(jī)制、體制保障機(jī)制和改革創(chuàng)新機(jī)制。
中國(guó)要實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化，成為教育強(qiáng)國(guó)，依靠的不可能僅僅是上述三種機(jī)制。例如，近期我在思考國(guó)家教育現(xiàn)代化與法治保障機(jī)制之間的關(guān)系問題，缺少法治保障機(jī)制是否有可能實(shí)現(xiàn)國(guó)家教育現(xiàn)代化?教育發(fā)展史或教育現(xiàn)代化史上有無缺少法治保障機(jī)制仍最終實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化的國(guó)家案例?仔細(xì)想來好像沒有。因此，我們可以說，法治保障機(jī)制是實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化不可或缺的基本要素或條件。
以前我研究英國(guó)教育史的時(shí)候，對(duì)英國(guó)教育現(xiàn)代化之路印象深刻。按理說，教育現(xiàn)代化與工業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、國(guó)防現(xiàn)代化、社會(huì)現(xiàn)代化一樣，都是國(guó)家現(xiàn)代化的組成部分，相互之間應(yīng)該關(guān)系密切。但英國(guó)自工業(yè)革命開始啟動(dòng)現(xiàn)代化進(jìn)程模式后，起初工業(yè)現(xiàn)代化基本成了國(guó)家現(xiàn)代化的代名詞，教育發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落在工業(yè)發(fā)展后面，并且教育發(fā)展與工業(yè)革命分道揚(yáng)鑣，缺少融合。英國(guó)工業(yè)革命始于18世紀(jì)60年代，到19世紀(jì)40年代基本完成。而在19世紀(jì)三四十年代，英國(guó)議會(huì)還在爭(zhēng)辯要不要通過一項(xiàng)法律普及初等教育。
但從19世紀(jì)后半葉起，英國(guó)法治保障機(jī)制在建立現(xiàn)代英國(guó)教育制度方面起的作用逐漸增大�！�1870年初等教育法》終于在宗教和慈善團(tuán)體開辦的初等教育基礎(chǔ)上，建立起公立初等教育制度，奠定了英國(guó)現(xiàn)代教育制度的基礎(chǔ)。《1902年教育法》進(jìn)一步建立公立中等教育制度，并建立起新型教育管理制度。《1918年教育法》延長(zhǎng)了義務(wù)教育年限，完善了補(bǔ)習(xí)教育制度�！�1944年教育法》確立了從初等教育、中等教育和繼續(xù)教育相互銜接的、統(tǒng)一的公共教育體系，并對(duì)中央地方兩級(jí)教育行政體制進(jìn)行了重大調(diào)整，為二戰(zhàn)后英國(guó)40多年教育發(fā)展奠定了全面而堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)�！�1976年教育法》有力地推動(dòng)了中等教育綜合化發(fā)展�！�1988年教育法》規(guī)定，在中小學(xué)義務(wù)教育階段推行國(guó)家課程(The National Curriculum)�！�1992年繼續(xù)教育和高等教育法》改革了英國(guó)繼續(xù)教育和高等教育撥款制度。
英國(guó)的教育法律就像一把巨大的園藝剪刀，把英國(guó)現(xiàn)代教育制度的花園修剪得越來越精美、完善。在英國(guó)教育現(xiàn)代化之路上，英國(guó)一系列教育法律的實(shí)施發(fā)揮了極為重要的保障機(jī)制作用。
在全球推進(jìn)教育現(xiàn)代化的進(jìn)程中，英國(guó)只是一個(gè)典型列子。因各國(guó)國(guó)情不同，法治保障機(jī)制的形式、內(nèi)容、途徑和作用也各有不同。
改革開放以來，我國(guó)頒發(fā)了一批教育法律法規(guī)，逐漸走向了一條從教育法制到教育法治的道路，從強(qiáng)調(diào)教育立法到強(qiáng)調(diào)教育立法與依法治理并重，教育治理實(shí)踐中也出現(xiàn)了一批有典型意義的司法案例。
可以說，改革開放40年來，我國(guó)教育法治建設(shè)取得了明顯的成效。但應(yīng)該看到，我國(guó)教育法治建設(shè)剛剛起步，對(duì)推進(jìn)教育現(xiàn)代化來說，法治保障機(jī)制仍很薄弱。需要特別加強(qiáng)的機(jī)制保障要素有以下方面。
完善立法體系。教育法治保障機(jī)制必須建立在堅(jiān)實(shí)的法律體系基礎(chǔ)上，這一點(diǎn)中外都是如此，似成規(guī)律。沒有規(guī)矩不成方圓，說的就是這個(gè)道理。教育法制是規(guī)矩，教育法治成方圓。因此，教育法律體系越完善，法治保障機(jī)制力量就越強(qiáng)大，越有效。從改革開放開始，短短20多年時(shí)間里，1980年頒布了《學(xué)位條例》、1986年頒布了《義務(wù)教育法》、1993年頒布了《教師法》、1995年頒布了《教育法》、1996年頒布了《職業(yè)教育法》、1998年頒布了《高等教育法》、2001年頒布了《國(guó)防教育法》、2002年頒布了《民辦教育促進(jìn)法》等一系列教育法律法規(guī)。之后又對(duì)重要法律法規(guī)進(jìn)行了修訂修正。
上述系列教育立法工作，為我們今天推行教育法治奠定了重要的基礎(chǔ)。但應(yīng)該看到，今天的中國(guó)發(fā)展迅速，各行各業(yè)各方面的立法需求極為龐大，國(guó)家及其地方的立法任務(wù)特別繁重，許多教育法律還在等待排上議事日程，包括《學(xué)前教育法》《終身學(xué)習(xí)法》或《繼續(xù)教育法》的制定及一些重要教育法律的修訂修正。
加強(qiáng)執(zhí)法檢查。香港學(xué)者王紹光教授曾經(jīng)指出，中國(guó)立法跟西方國(guó)家不同，西方立法往往是議會(huì)通過一部幾百頁(yè)甚至上千頁(yè)的法律，要求全國(guó)各地按照這個(gè)法律來實(shí)施，美國(guó)的醫(yī)改法案就有上千頁(yè)。這讓律師“非�！被钴S，而其他人都不知道怎么辦。
中國(guó)的法治思維明顯不同。一是立法前重視立法試點(diǎn)，試點(diǎn)結(jié)束后總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)再立法;二是立法后重視執(zhí)法檢查，通過立法檢查推動(dòng)法律的實(shí)施。第二項(xiàng)與第一項(xiàng)同等重要，甚至更為重要，因?yàn)榱⒎ㄔ圏c(diǎn)是為立法做準(zhǔn)備，而執(zhí)法檢查是檢查法治成效，是推進(jìn)我國(guó)法治完善、依法治國(guó)必不可少的環(huán)節(jié)。
厚積司法判例。在美國(guó)，曾經(jīng)有一些重大的法律判決，對(duì)美國(guó)教育現(xiàn)代化進(jìn)程產(chǎn)生過非常重要的影響。如1819年達(dá)特茅斯學(xué)院訴伍德沃德案的判決，有力地維護(hù)了私立大學(xué)發(fā)展利益和大學(xué)自治傳統(tǒng);1962年恩格爾訴瓦伊塔爾案的判決，維護(hù)了校園“政教分離”的憲法原則;1978年加州大學(xué)董事會(huì)訴巴基案的判決，進(jìn)一步明確了教育歧視的社會(huì)內(nèi)涵，給予“教育平等”新的憲法解釋。
要讓教育法治保障機(jī)制真正發(fā)揮效用，離不開民眾對(duì)教育法律的理解和守護(hù)，而典型的涉教案例判決是最有效的教育法律認(rèn)知途徑之一。我國(guó)教育立法時(shí)間不長(zhǎng)，積累的示范案例還不多，但像“朱天喜訴上海市浦東新區(qū)教育局案”“黃某某訴京溪小學(xué)案”“田永訴北京科技大學(xué)案”“何小強(qiáng)訴華中科技大學(xué)案”等一系列涉教判例，都對(duì)推進(jìn)依法治教、法治教育產(chǎn)生了廣泛而積極的影響，這方面的工作有待于今后進(jìn)一步加強(qiáng)。
(作者徐輝系國(guó)家教育咨詢委員會(huì)委員、中國(guó)教育發(fā)展戰(zhàn)略學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng))